Avec les annonces de Gabriel Attal durcissant davantage les conditions d’accès à l’assurance chômage, le gouvernement se trompe à nouveau de cible. Il privilégie des décisions budgétaires inéquitables, estime Simon-Pierre Sengayrac, expert en finances publiques [expert associé à la Fondation Jean-Jaurès, professeur de finances publiques à Sciences-Po Paris].
« Nous ne voulons pas augmenter les impôts donc il faut travailler davantage. » C’est en ces termes que le Premier ministre Gabriel Attal a justifié la nouvelle réforme de l’assurance chômage dimanche dernier. Cette prise de position intervient peu de temps après l’annonce d’un dérapage du déficit public à 5,1 % du PIB en 2023, contre 4,5 % initialement prévus. Dans sa recherche d’économies budgétaires, le gouvernement se trompe de cible en visant une fois de plus l’assurance chômage. En agissant ainsi, le gouvernement donne l’impression, depuis sept ans, de privilégier des décisions budgétaires inéquitables.
D’un point de vue budgétaire, l’assurance chômage est à l’équilibre, il n’est donc pas justifié de chercher à y faire des économies en priorité. Les comptes de l’Unédic, l’organisme gestionnaire de l’assurance chômage, sont excédentaires depuis 2021, et un excédent est prévu en 2024 à hauteur de 3,8 milliards d’euros (1). Ces résultats sont le fruit des trois réformes précédentes (2018, 2022, 2023) et du dynamisme du marché du travail.
Ceci n’est par exemple pas le cas du système de retraites, malgré la réforme engagée en 2023. Rappelons que la revalorisation des pensions de retraite de 5,3 % en début d’année 2024 a eu un impact budgétaire de 14 milliards d’euros, au profit d’une population en moyenne plus aisée que les actifs (2). L’annonce d’une quatrième réforme de l’assurance chômage apparaît ainsi en décalage avec les nécessités d’équilibrage budgétaire de notre système de protection sociale.
Depuis 2017, les réformes fiscales ont surtout creusé les déficits
Alors que le gouvernement cherche des pistes d’économies pour corriger une trajectoire budgétaire plus dépréciée que prévue en 2023, il est utile de rappeler que ce dérapage est en partie le résultat des baisses d’impôts consenties ces dernières années. Depuis 2017, les réformes fiscales ont conduit à une perte de recettes estimée à près de 60 milliards d’euros par an (3), notamment à travers la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et la baisse de l’impôt sur les sociétés, passé de 33,33 % à 25 %.
Ces mesures, justifiées à l’origine par leur impact positif anticipé sur l’activité économique, n’ont pas eu les effets escomptés. Comme l’exprime l’expert en finances publiques François Ecalle lors d’une audition récente au Sénat (4), ces baisses d’impôts ont surtout creusé les déficits. Or, c’est pour réduire ces déficits que le gouvernement justifie aujourd’hui des coupes budgétaires dans les politiques de solidarité, comme l’assurance chômage.
Plus encore, les allégements fiscaux engagés depuis 2017 ont principalement bénéficié aux plus aisés. L’Institut des politiques publiques (IPP) a ainsi mis en évidence que les 1 % des ménages les plus aisés avaient gagné en moyenne quatre fois plus grâce aux baisses d’impôts que les 5 % des ménages les plus modestes (5). Par exemple, la suppression de l’ISF a bénéficié aux 350 000 foyers parmi les plus riches, représentant une perte de 4,5 milliards d’euros par an pour les finances publiques (6).
De même, les allègements fiscaux sur les revenus du capital ont entraîné un transfert significatif de richesse vers le sommet de la pyramide sociale. En revanche, les classes moyennes et les plus modestes ont surtout pâti des réductions de certaines prestations sociales (allocation logement, indemnités chômage). La réforme de l’assurance chômage s’inscrit dans une continuité de décisions politiques qui privilégient les plus favorisés aux dépens des plus vulnérables.
Le calcul budgétaire de cette réforme est incertain
Les effets cumulatifs des réductions de dépenses sociales sur les classes moyennes et populaires et des baisses d’impôts au profit des plus aisés risquent de creuser davantage les inégalités. En restreignant l’accès aux allocations chômage (l’éligibilité serait fixée à huit mois travaillés sur une période de vingt mois), cette réforme va directement toucher les plus précaires, notamment les personnes en fin de contrats à durée déterminée ou en période d’essai.
Les moins de 25 ans notamment, qui ne sont pas éligibles au RSA, pourraient ainsi se trouver sans emploi et avec très peu de ressources. Au-delà des conséquences sociales potentielles d’une telle réforme, le calcul budgétaire de cette réforme est incertain : les économies générées par la réforme de l’assurance chômage (estimées à 3,6 milliards d’euros) pourraient être compensées par la hausse du recours au RSA. Ceci aurait pour conséquence de fragiliser l’équilibre budgétaire des départements, chargés du versement de cette prestation.
Le système français d’indemnisation du chômage repose essentiellement sur un principe assurantiel : le chômage est un droit contributif, calculé par rapport à des cotisations versées. Par ses réformes successives, l’Etat fragilise progressivement ce principe fondateur de notre système de protection sociale. Pour corriger ses erreurs de pilotage budgétaire, le gouvernement décide ainsi de poursuivre la fragilisation du tissu social, au détriment de mesures plus justes comme des hausses d’impôts ciblées ou une véritable politique d’efficacité de la dépense publique.
(1) Prévisions financières de l’Unédic, février 2024.
(2) Insee, « Portrait social 2023 », novembre 2023.
(3) Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », 2023.
(4) Mission d’information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, audition conjointe d’économistes, Sénat, 15 mai 2024.
(5) Effets redistributifs des mesures socio-fiscales du quinquennat 2017-2022 à destination des ménages, Institut des politiques publiques (IPP), mars 2022.
(6) Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital – Rapport final, France Stratégie, octobre 2023.
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